Met wendbaarheid concessies weer in evenwicht brengen

Corona was de aanleiding, maar de wens bestond al langer: maak concessies ‘wendbaarder’ zodat gedurende de looptijd aanpassingen mogelijk zijn bij onverwachte ontwikkelingen. Als overheden en ov-bedrijven zich daarop voorbereiden, kunnen ze de risico’s die partijen daarbij lopen beperken en beter beheersbaar maken.

Dit artikel is eerder gepubliceerd in OV-Magazine 4/2021. Wilt u OV-Magazine voortaan op papier of digitaal ontvangen? Neem dan een abonnement.

“Iedereen zat met de handen in het haar toen de reizigers wegbleven door corona. Dat leidde tot de vraag naar meer flexibiliteit om op zo’n ontwikkeling in te kunnen spelen, al kun je zoiets extreems in geen enkele concessie inbouwen. Daarvoor zou je zulke financiële buffers moeten aanhouden dat je het kind met het badwater weggooit”, vertelt Edward Rosbergen van MuConsult, coördinator van het document Handreiking wendbare ov-concessies. 

Samen met de adviesbureaus Goudappel, inno-V en Significant Synergy  stelde MuConsult een document op dat ov-autoriteiten een handreiking biedt om in hun concessies beter en makkelijker te kunnen reageren op (on)voorziene ontwikkelingen. DOVA, het samenwerkingsverband van de decentrale overheden, wilde graag inzicht in de mogelijkheden daarvoor en vroeg CROW-KpVV om een overzicht met ideeën. 

Minder focus op het begin 

De ervaring heeft geleerd dat veranderingen in concessies na de aanbesteding lastig zijn. Vul maar in: de politiek wil het niet, het past niet in het businessmodel, de vervoerder heeft niet het materieel of de mensen voor extra ritten of er is zo scherp ingeschreven dat er geen ruimte is voor iets wat geld kost of kan kosten. Rosbergen: “Met de handreiking willen we de focus minder op het moment van aanbesteding leggen en zorgen dat je niet de hoofdprijs moet betalen als je later veranderingen wilt doorvoeren. Er is duidelijk behoefte aan, we hebben gehoord dat onze aanbevelingen inmiddels worden gebruikt bij het opstellen van noodconcessies.” 

Bert van Wee, TU Delft: ‘Als je streeft naar meer vrijheid, moet je vertrouwen in elkaar hebben’

Bert van Wee, hoogleraar Transportbeleid aan de TU Delft, vindt meer wendbaarheid een uitstekend idee. “De politiek is vaak risico-avers, heeft veel te verliezen als er wat mis gaat en vertoont risicomijdend gedrag door veel zaken juridisch dicht te metselen. Je ziet dat de overheid, bijvoorbeeld bij conflicten met bouwbedrijven, vaak aan het kortste eind trekt. Dat versterkt de neiging om zo veel mogelijk zaken vast te leggen. Het is begrijpelijk dat de overheid voorzichtig is, maar je zou toch meer flexibiliteit moeten uitproberen. Het zou goed zijn als er meer gebruik werd gemaakt van de denkkracht van de ov-bedrijven. Wendbare concessies zijn een manier om dat te doen, ik ben dan ook groot voorstander om ermee te experimenteren.” 

Meer flexibiliteit in de concessies voor onvoorzienbare zaken is goed, maar je moet wel kaders vinden om die wendbaarheid te implementeren, stelt Van Wee “Wendbaarheid betekent niet dat je gaat zitten afwachten wat er gebeurt, het is een vorm van adaptive policy making: bedenk van tevoren welke maatregelen je in bepaalde situaties wilt nemen en denk na over hoe verschillende vormen van adaptiviteit uitpakken. Bijvoorbeeld: als de files langer worden dan voorzien, dan gaan we over tot weguitbreiding. Je kunt niet alles voorzien, maar probeer het in ieder geval zo veel mogelijk. Bekijk alle indicatoren goed op perverse prikkels en reserveer geld om de effecten te onderzoeken.” 

Van Wee voorziet dat het niet makkelijk is om tot een andere vorm van concessies te komen, al is de wens er wel. “Het is lastig vanwege de ‘lock in’ waar we in zitten. Het huidige systeem is een soort fuik, alle spelers kennen de trucjes en procedures. Dat is lastig open te breken. Als je streeft naar meer vrijheid, dan zul je vertrouwen in elkaar moeten hebben. Dat betekent dat je zaken niet helemaal juridisch dichttimmert, maar dat is lastig als je een keer een slechte ervaring met elkaar hebt gehad.” 

Wenbaarheid bestaat al 

Helemaal nieuw is het streven naar meer flexibiliteit niet. “Door corona is het onderwerp weer actueel geworden, maar de wens om meer wendbaarheid te hebben bestond al langer. Nu er door corona ineens nog maar 20 procent van het vervoer overbleef, is de kwestie van aanpassingen ineens veel acuter geworden”, vertelt directeur Jan van Selm van DOVA. 

Edward Rosbergen, MuConsult: ‘Met de handreiking willen we zorgen dat je niet de hoofdprijs moet betalen als je wilt veranderen’

Er zijn al voorbeelden van enige wendbaarheid. Zo was er in de concessie Groningen-Drenthe in 2010 al een ’robuuste ontwikkelrelatie’ afgesproken om te voorkomen dat er gedurende de looptijd tien jaar stilstand zou zijn. Van Selm, destijds directeur van het OV-bureau, “Corona is een extreme situatie, dat kun je niet binnen een concessie oplossen - hoe wendbaar je die ook maakt. Maar je kunt wel mogelijkheden inbouwen om op minder heftige situaties voorbereid te zijn. Denk aan veranderende ruimtelijke inzichten en ontwikkelingen tijdens de looptijd, zoals de bouw van een nieuwe wijk. Of, iets kleiners, twee scholen die fuseren waardoor je je lijnenloop en frequentie moet aanpassen. In Groningen-Drenthe hadden we graag meer mogelijkheden tot verandering na de meivakantie gehad: scholieren gaan dan weer meer op de fiets, maar wij handhaafden hetzelfde aanbod als in februari terwijl er minder ov nodig was. Op dergelijke veranderingen moet je kunnen inspelen.”

Limburgs voorbeeld 

Ook Limburg heeft bij het opstellen van het programma van eisen in 2014 gestreefd naar een ‘ademende’ concessie met ontwikkelpotentieel waarin niet alles voor vijftien jaar was vastgelegd. Concessiemanager Mike Lücker: “Er is toen meteen al een apart budget voor de ontwikkeling van het openbaar vervoer gereserveerd. Na de gunning in 2015 hebben Arriva en wij ons eerst op de implementatie gericht. Toen die achter de rug was, zijn we gestart met het doorontwikkelen van het ov.” 

Hij noemt enkele voorbeelden: “Denk aan het versterken van de sterke lijnen en het bedenken van alternatieven voor zwakke lijnen. Met het ontwikkelbudget hebben we proeven genomen voor gebieden waar helemaal niets was. Dat is soms een succes geworden, zoals de lijn naar pretpark Toverland en een aantal dorpen in de omgeving van Horst> En soms lukte het ook niet: een lijn tussen Venlo en de Greenport werd te weinig gebruikt, praktisch iedereen gaat daar met de auto heen. Zo zijn we continu samen met Arriva bezig.”

Mike Lücker, provincie Limburg: ‘Limburg heeft vier ov-scenario’s ontwikkeld. Zo weet iedereen waar hij aan toe is’

De ‘coronadip’ heeft in zekere zin een extra impuls aan de flexibiliteit gegeven. Limburg heeft vier ov-scenario’s ontwikkeld, van sterk afschalen tot weer helemaal opschalen. Voordeel van die vaste scenario’s is dat iedereen – de reizigers, maar ook de chauffeurs en de machinisten – weet waar hij aan toe is, er is zekerheid voor alle betrokkenen. Zo is nu al van tevoren duidelijk dat het scholierenvervoer stopt als de scholen dicht gaan.

Lücker: “We denken eraan om dergelijke scenario’s, op basis van het reizigersgedrag, permanent te maken. Hoe gaat het ov er bijvoorbeeld uitzien als veel mensen twee of drie dagen per week thuis werken? Wat betekent het spreiden van college-uren van hogescholen en universiteiten, zoals in Nijmegen al wordt gedaan? En hoe zit het met de sociale functie van het ov als er nog maar een of twee mensen in de bus zitten?” 

Mechanismen toepassen 

Flexibiliteit is ook bij inbesteding mogelijk, sterker nog: daar zitten mechanismen in die ook toepasbaar zijn bij aanbestedingen. Rosbergen: “Dan gaat het bijvoorbeeld over de mogelijkheid om het wegvallen van inkomsten in bepaalde extreme situaties te compenseren, met daar tegenover de afspraak dat eventuele extra opbrengsten ook ten goede komen aan de opdrachtgever. In de drie grote steden is dat nu al zo geregeld en het komt ook in de nieuwe concessie IJssel-Vecht te staan.” 

Het gaat ook altijd om geld, mede een reden om alles zoveel mogelijk ‘dicht te regelen’. Van Selm: “Geld speelt natuurlijk altijd een rol, maar je kunt met elkaar afspraken maken om het aan andere dingen uit te geven dan aanvankelijk was afgesproken. Een klein voorbeeld: in Groningen-Drenthe hadden we afgesproken dat er een dienstregelingboekje moesten komen, maar daar bleek heel weinig belangstelling voor te zijn. We hebben toen samen besloten om het geld dat daarvoor was gereserveerd aan andere vormen van reizigersinformatie uit te geven.”

Jan van Selm, DOVA: ‘Na corona moeten alle concessies weer in evenwicht komen, klaar voor de toekomst’

En naast geld zijn er praktische complicaties. Rosbergen noemt een voorbeeld: “We hebben de ambitie om de sector emissievrij te maken. De vervoerder moet daarvoor inschatten hoeveel materieel hij nodig heeft. Het is lastig om daar flexibiliteit bij te krijgen, de aanschaf van elektrische bussen en plaatsing van laadinfra zijn duur en kosten veel tijd. Aanpassingen doe je dus niet zomaar: dieselbussen zijn makkelijker aan te schaffen of elders op het lijnennet in te zetten.” 

Ondanks deze kanttekeningen is er nu een document dat kan bijdragen aan meer wendbaarheid. Van Selm: “Het zijn geen voorschriften, maar een verzameling gedachten om het bewustzijn bij het aanbesteden te vergroten. Zie het als een gereedschapskist met voorbeelden. Na corona moeten alle concessies weer in evenwicht komen: ik hoop dat deze gedachten helpen om ze klaar te maken voor de toekomst.”